一、草案制定的背景
防治土壤污染，直接關系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會關注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護和民生工程，已經(jīng)納入國家環(huán)境治理體系。2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地超標點位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會的突出問題。對此，廣大人民群眾十分關注。
但就目前情況看，在依法防治土壤污染問題上，我國尚存在一些問題：部分土壤污染防治措施分散規(guī)定在有關環(huán)境保護、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中，這些規(guī)定十分分散，缺乏系統(tǒng)性，其針對性和可操作性不強，無法滿足土壤污染防治工作的客觀需要，導致土壤污染防治工作無法系統(tǒng)有序地進行，使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同時，土壤污染所具有的隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長等特點，導致了土壤污染防治工作的復雜性。
解決以上這些問題，需要一套系統(tǒng)、綜合的法律對策、構建專門的法律制度、采取可操作的措施。對此，制定一部專門性的土壤污染防治法是系統(tǒng)解決上述問題的根本途徑。
當前，土壤污染防治工作正進一步加強。國務院出臺《土壤污染防治行動計劃》，土壤污染狀況詳查和監(jiān)測網(wǎng)絡建設正按照相關規(guī)劃不斷推進，土壤污染防治標準體系正逐步建立，有的地方已出臺了相關地方法規(guī)、規(guī)章，這些都有力地推動了全國土壤污染防治工作的深入開展，對土壤污染防治法的制定也具有極大的促進作用。
對于土壤污染問題，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，習近平總書記多次就土壤污染防治和相關立法工作做出過重要批示。全國人大常委會認真貫徹落實習近平總書記和黨中央對土壤污染防治立法的重要指示精神。本屆初，在沈躍躍副委員長等領導的大力推動下，經(jīng)中央批準，全國人大常委會將制定土壤污染防治法納入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，交由全國人大環(huán)資委負責牽頭起草和提請審議。環(huán)資委在各有關方面的大力支持下，形成了《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》。
這一草案的提出，有利于盡早改變我國尚缺乏土壤污染防治專門法律的局面。
二、草案制定的意義
根據(jù)我國生態(tài)文明建設以及環(huán)境保護的總體要求，“草案”突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度”，將立法作為解決土壤污染問題的根本性措施，立足于我國發(fā)展階段的現(xiàn)實，著眼于國家的長遠利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序進行。
一是對土壤污染防治主要制度進行總體設計。在預防為主、保護優(yōu)先、防治結合、風險管控等總體思路下，根據(jù)土壤污染防治的實際工作需要，設計法律制度的總體框架；二是有針對性的制定具體措施。根據(jù)土壤污染及其防治的特殊性采取了分類管理、風險管控等有針對性的措施，并規(guī)定了具體內(nèi)容；三是解決實踐中存在的突出問題。“草案”以問題為導向，總結土壤污染防治工作中存在的主要問題和實踐中的有效經(jīng)驗，著力解決突出問題。
三、草案的主要內(nèi)容
(一)落實土壤污染防治的政府責任。土壤污染防治需要各級政府按照中央統(tǒng)一部署，不斷加大依法推進工作的力度。“草案”規(guī)定各級人民政府應當加強對土壤污染防治工作的指導、協(xié)調(diào)，督促各有關部門依法履行土壤污染防治管理職責，規(guī)定地方人民政府應當對本行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負責，將土壤污染防治目標、任務完成情況，納入生態(tài)文明建設目標評價考核體系以及環(huán)境保護目標責任制度和考核評價制度，作為考核人民政府主要負責人、直接負責的主管人員工作業(yè)績的內(nèi)容，并作為任職、獎懲的依據(jù)。“草案”確立了環(huán)境保護主管部門對土壤污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、林業(yè)等其他主管部門在各自職責范圍內(nèi)對土壤污染防治工作實施監(jiān)督管理的部門管理體制。
(二)建立土壤污染責任人制度?！拔廴菊邠煛笔俏廴痉乐畏傻闹饕瓌t，“草案”首先規(guī)定了一切單位和個人都有防止土壤污染的義務，應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施，防止或者減少對土壤的污染，并對所造成的土壤污染依法承擔責任。鑒于土壤污染防治的特殊性，“草案”特別規(guī)定了土地使用權人有保護土壤的義務，應當對可能污染土壤的行為采取有效預防措施，防止或者減少對土壤的污染。“草案”針對農(nóng)用地確立了以政府責任為主的制度設計，對建設用地確立了由土壤污染責任人、土地使用權人和政府順序承擔防治責任的制度框架。
(三)建立土壤污染防治主要管理制度。一是標準制度?！安莅浮泵鞔_要求建立和完善國家土壤污染防治標準體系，根據(jù)土壤污染的特殊性還要求制定土壤污染風險管控的國家標準，支持對土壤環(huán)境背景值和環(huán)境基準的研究；二是調(diào)查和監(jiān)測制度。規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補普查時間跨度較大的不足，還規(guī)定了國務院有關部門、地方人民政府可以擇期開展部分地區(qū)土壤污染狀況調(diào)查，以及國家實行土壤污染狀況監(jiān)測制度，建立土壤污染狀況監(jiān)測網(wǎng)絡，統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤污染狀況監(jiān)測站(點)的設置；三是規(guī)劃制度。規(guī)定在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時，應當充分考慮土壤污染防治要求，合理確定土地用途，規(guī)定將國家和地方的土壤污染防治工作納入環(huán)境保護規(guī)劃，有的地方還需制定專項規(guī)劃。
(四)建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度。為了從源頭上預防土壤污染的產(chǎn)生，“草案”建立了土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度，規(guī)定國家應當根據(jù)可能影響公眾健康和造成生態(tài)環(huán)境危害的程度，對有毒有害物質(zhì)進行篩查評估，公布重點控制的土壤有毒有害物質(zhì)名錄，此名錄應當作為制定土壤污染防治相關標準和國家鼓勵的有毒有害原料(產(chǎn)品)替代品目錄的依據(jù)。同時，根據(jù)土壤有毒有害物質(zhì)名錄和其它有關情況確定并發(fā)布土壤污染重點監(jiān)管行業(yè)名錄和土壤污染重點監(jiān)管企業(yè)名單，并對重點監(jiān)管行業(yè)制定相應的管理辦法，對重點監(jiān)管企業(yè)提出了防控要求。
(五)建立土壤污染的風險管控和修復制度?！安莅浮备鶕?jù)不同類型土地的特點，分設專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設用地的土壤污染風險管控和修復，設置了不同的制度和措施。一是對農(nóng)用地土壤建立了分類管理制度。規(guī)定按照污染程度和相關標準，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類。規(guī)定優(yōu)先保護未污染的耕地、林地、園地、草地和飲用水水源地，將符合條件的優(yōu)先保護的耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護；安全利用類耕地集中地區(qū)應當采取制定安全利用方案，進行農(nóng)藝調(diào)控、替代種植，開展協(xié)同監(jiān)測，加強技術指導和培訓等風險管控措施；嚴格管控類農(nóng)用地應當采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)、調(diào)整種植結構、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施。二是對建設用地土壤建立了土壤污染風險管控和修復名錄制度，確定國家和省級土壤污染風險管控和修復名錄，列入名錄的污染地塊進行用途限制，規(guī)定了需要進行的風險管控和修復措施，以及修復的實施程序和修復過程中的污染防治要求。
(六)建立土壤污染防治基金制度。為了通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題。減輕政府責任，同時體現(xiàn)“污染者擔責”的原則，“草案”規(guī)定，國家建立土壤污染防治基金制度，設立中央和省級土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項。規(guī)定對本法實施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責任人無法認定或者消亡的污染地塊，土地使用權人實際承擔風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。(來源：中國人大網(wǎng))
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